导读：大多数中央银行都在从事央行数字货币（CBDC）的研究工作，即便在Covid-19大流行期间，央行的工作仍在进行。总体而言，各国央行正进入CBDC参与的更高级阶段，从概念研究发展到实践实验。在全球范围内，人们对CBDC的兴趣继续受到当地情况的影响。在新兴市场和发展中经济体中，央行报告的动机相对较强，普惠金融和支付效率的目标推动了CBDC的通用工作。在巴哈马启动了第一个“实时” CBDC就是这些动机的一个证明。其他央行可能会加入这一领跑者的行列:代表全球五分之一人口的央行可能会在未来3年发行通用CBDC。然而，在可预见的未来，多数央行仍不太可能发行CBDC。

摘要

本报告介绍了在2020年末对60多家央行进行的一项关于其参与CBDC工作的情况、发布CBDC的动机和意图的调查结果。各国央行还就CBDC的法律框架以及对其辖区内加密货币和稳定币的使用的评估提供了意见。

2020年期间，在Covid-19大流行期间，CBDC的工作继续快速开展。调查中的绝大多数央行(86%)都在探讨CBDC的利弊。最近几个月，主要央行发布了大量有关政策问题的深入评估，并测试了各种设计(Auer等(2020a))。2020年也标志着一个“现场版”通用CBDC的到来，巴哈马于2020年10月20日为其居民推出了Sand Dollar。

尽管如此，CBDC的广泛推广仍迫在眉睫。一些拥有先进CBDC项目的央行在评估其工作时，对发行时间框架变得更加谨慎。与此同时，人们越来越意识到CBDC对金融体系的跨境影响，促使各国央行开展国际合作，以找到政策上的共同点。

什么是央行数字货币？

CBDC是中央银行发行的以国家账户单位计价的数字货币，它代表中央银行的一种负债。如果CBDC打算成为终端用户(家庭和企业)使用的数字等量现金，它被称为“一般用途”或“零售”CBDC。因此，它为普通公众持有现金提供了一种新的选择。CBDC不同于现金，因为它以数字形式出现，不像实体的硬币和纸币。CBDC也不同于消费者现有的无现金支付工具，如信用转账、直接借记、银行卡支付和电子货币，因为它代表了对中央银行的直接债权，而不是私人金融机构的负债。这种无风险的声明也使CBDC不同于加密货币(如比特币)或其他私人数字代币(如所谓的稳定币，如Tether)。

与零售CBDC不同，“批发”CBDC针对的是不同的符合条件的用户群体。它是为限制金融机构使用而设计的，类似于今天的央行储备和结算账户。因此，它旨在结算大额银行间支付，或提供央行资金结算新基础设施中的数字代币化金融资产交易(Bech等(2020))。本调查涵盖了两种类型的CBDC。

在既定调查中增加Covid-19的部分

2020年CBDC调查中的问题

该调查于2020年第四季度进行。尽管为确保一致性，2018年和2019年调查的大多数问题保持不变，但增加了一些问题，以捕捉Covid-19大流行的影响。

调查询问了各国央行是否正在开展CBDC的工作，如果是，调查还进一步询问了CBDC的类型以及这项工作的进展情况。他们询问了可能发行CBDC的动机和当前预期，以及央行是否拥有发行CBDC的法定权限。在之前的版本中，调查包括关于加密货币和其他私人数字代币及其支付用途的问题。它们包括了各种各样的数字代币，而这些数字代币不是由央行发行的。该调查对所谓的加密货币和其他私人数字代币(如稳定币)进行了区分。所有问题见附件2。

样本及地理覆盖范围

在2020年，65家央行对调查做出了回应10(图1和附件A)。受访者代表了接近世界人口的72%和全球经济产出的91%。21名受访者来自发达经济体(AEs)， 44名来自新兴市场和发展中经济体(EMDEs)。

各国央行对CBDC的兴趣进一步提升

在过去的四年里，中央银行积极从事某种形式的CBDC工作的份额增长了约三分之一，现在达到86%(图2，左边的面板)。调查数据显示，与零售CBDC相关的工作正变得相对受欢迎，更多央行要么同时关注批发和零售，要么将其工作范围缩小到仅零售(中图)。

目前没有参与CBDC工作的央行主要位于较小的辖区内。这一发现与前两次调查的结果一致。研究还表明，尽管零售和批发CBDC存在一些差异，但CBDC更有可能在移动电话使用率高、创新能力强和互联网搜索兴趣大的地区进行研发(Auer等(2020d))。

各国央行正在进入CBDC参与的更高级阶段，从概念研究推进到实验。约60%的央行(高于2019年的42%)正在进行实验或概念验证，14%正在推进发展和试点安排(图2，右侧面板)。不出所料，这些总体趋势涵盖了不同司法管辖区和经济体类型之间的巨大差异。此外，加强CBDC工作并不会影响是否启动CBDC的政策决定，但它确实表明了人们的强烈兴趣。

当地环境决定了CBDC工作的动机

出于各种原因，各国央行仍在考虑发行CBDC。调查询问了一系列预先确定的动机，包括金融稳定、货币政策实施、普惠金融以及支付效率和安全。为了区分这些动机的相对重要性，各国央行对这些预先定义的潜在因素从“不太重要”到“非常重要”进行了排序，针对发行零售和批发CBDC。

总的来说，答案表明，所有这些因素都在一定程度上影响了受访者对CBDC的兴趣。与此同时，这种看似平衡的情况(图3和图4)掩盖了AEs和EMDEs之间的差异以及某些司法管辖区的特定动机，其中一些将在下面讨论。看来，不同动机的权重取决于国家支付系统的发展状况和结构，以及管辖范围内的金融普惠程度(Richards等(2020))等因素。批发和通用CBDC的动机也有所不同。

普惠金融和提高支付是零售CBDC的主要动机

总的来说，EMDEs展现出比AEs更强烈的发行CBDC的动机(图3)。金融包容性作为一个主要因素出现在EMDEs，并仍然是CBDC开发的首要任务。一个典型的例子是巴哈马群岛的实时CBDC: Sand Dollar的引入是为了帮助促进这个国家的金融普惠性，这个国家有39万人口，分布在30个有人居住的岛屿上，其中很多岛屿都是偏远的。

与支付相关的动机，如国内支付效率和支付安全，仍然是AEs和EMDEs发行通用CBDC动机的核心。

调查还显示，随着时间的推移，金融稳定和货币政策已成为新兴市场国家CBDC工作的更重要动力。相反，这些动机在AEs中似乎变得不那么重要了。然而,考虑到潜在作用在这些领域CBDCs重现独特的“其他”类以及一些AEs央行的评论:CBDC可以帮助维持一个国家的货币主权的“数字美元化”或提供一个公共选择的一个广泛采用的主要外国货币计价的私人电子货币。一些AE和EMDE央行强调的另一个重要动机是，在交易中现金使用减少的背景下，确保家庭和企业继续获得央行的资金。

重点明确的批发CBDC项目

与通用型CBDC相比，批发型CBDC在全球范围内的优先级较低。这既反映在正在进行的项目数量上，也反映在中央银行对这类CBDC的较弱动机上(图4)。

优先级在不同动机之间的分配反映了零售CBDC的情况——值得注意的是，与支付相关的动机是最重要的。尽管如此，也有明显的差异。普惠金融是批发CBDC的一个不那么重要的动机，这是不言而喻的，因为它关注的是金融机构之间的交易，而不是最终用户之间的交易。

平均而言，批发CBDC的动机强于零售CBDC的唯一领域是跨境支付效率。如前所述(Boar等人(2020))，正在进行的央行实验强调了该评估，并将其作为加强跨境支付国际合作的一部分进行了更深入的调查(CPMI (2020)，FSB (2020a))。

对调查的回应突显了发行批发CBDC的其他重要动机，例如发展资本市场，增强网络弹性以及改善证券交易和结算。目前后者正在进行实验。例如，BIS创新中心，瑞士国家银行和基础设施提供商SIX的Helvetia项目探索了通过批发CBDC解决代币化资产的功能可行性和法律稳健性（BIS等（2020））。

随着CBDC工作的进行，动机发生了变化

在新兴市场与发展中国家经济体系（EMDE）中对CBDC的强烈需求也意味着它们更有可能已进入试点或实施阶段。调查显示，在CBDC工作的高级阶段中，八个中央银行中有七个在EMDE中。在这些管辖区中，通常将重点放在国内支付的CBDC上。但是，正在进行试点的较大的EMDE确实也认为跨境支付效率很重要。

根据调查中的中央银行工作阶段，它们可以分为三类：仅进行研究的中央银行，从事概念验证工作的中央银行和处于发展后期的中央银行。调查发现，对于通用型和批发型CBDC，这些人群的动机有所不同（图5）。尽管无论工作阶段如何，支付效率和安全性都是主要动机，但处于更高级阶段则会认真考虑财务稳定性等其他因素。

在许多国家/地区，发行CBDC的法律权限仍不明确

健全而明确的法律框架是任何发行CBDC的央行的基本前提。与前两次调查一样，大约四分之一的中央银行拥有或即将拥有发行CBDC的法定权力（图6）。

自2017年首次对此问题进行调查以来，越来越多的央行要么获得法律授权，要么澄清自己没有此权限，这是一个缓慢却稳定的趋势。约有26％的中央银行无权发行CBDC，约48％的银行仍不确定。尚未寻求澄清这方面职责的中央银行份额仍然居高不下，这反映出以下发现：大多数中央银行都没有发展和试点安排。

在可预见的将来，大多数中央银行不太可能发行CBDC，但是许多央行已经接受了这种可能性

虽然已经发布了直播的CBDC供公众使用，但它仅服务于一小部分世界人口。这很可能会改变。与过去一年一样，该调查发现，集中代表世界人口五分之一的中央银行有可能在未来三年发行通用CBDC。此外，大约21%的司法管辖区（从14%上升至21%）认为这是一种可能性（图7）。

与往年一样，EMDE中央银行认为自己发行通用CBDC的可能性要高于其AE同行。但是，与往年相比，有五分之一回应的AE中央银行估计，在短期或中期，发行通用CBDC至少为“可能”，而前一年只有一个中央银行表示如此。

总体而言，大约60％的中央银行仍认为自己在可预见的将来（即在短期和中期）不发行任何类型的CBDC。但是，随着时间的流逝，这种不情愿的绝大部分减少了，这主要是由于AE和EMDE中“非常不可能”的评估所占比例下降，且判定可能发行的司法管辖区也相应增加。这种发展可能表明，多种因素的组合促使更多的中央银行去构建一个可能以某种方式包括CBDC的未来。这些因素可能包括对CBDC的持续研发，在Covid-19大流行期间加速付款的数字化以及全球稳定币的幽灵。

与通用CBDC相比，批发CBDC的发行可能性较小，并且EMDE的兴趣更为明显。但是，该调查表明，与观察到的关于通用CBDC的趋势相似，预计短期和中期CBDC批发为“极不可能”的司法管辖区数量将继续下降，在越来越多的国家将中期CBDC视为“可能”。

应当指出，自上次调查以来，在短期和中期，批发或零售CBDC发行被标为“可能”的司法管辖区组群构成已经发生了很大变化。例如，在2019年表示他们“有可能”在短期内发行CBDC的中央银行中，有一半将其可能性降低为“可能”或“不太可能”。回应还表明，在某些辖区，计划得到了维护，但被推向了未来。反过来，相当数量的国家也缩短了时间估计。此项彻底改动说明了与CBDC项目相关的巨大复杂性。同时，具有CBDC雄心的央行的稳定份额也证明了对该主题的持续性强烈兴趣。

各国央行仍将加密货币视为利基产品，稳定币的发展受到密切关注

加密货币是私人发行的数字资产，具有自己的“货币”账户单位，例如比特币和以太坊。2020年，许多加密货币的价值均飙升，完全符合其作为投机资产的形式。这种增加与付款方式的感知变化并没有匹配。实际上，大多数中央银行继续将加密货币视为利基产品。

具体而言，该调查问询中央银行关于国内和跨境支付的加密货币的当前和预期使用情况。大多数答复表明，与往年一致（图8，左手和中间面板），国内和跨境一级的利基群体仅使用了少量产品。有一些例外情况：在特殊情况下，对公共机构的信任度很低，努力通过使用技术来保持对其价值稳定性信心的加密货币范式（BIS（2018））被认为是有希望的，引领了国内支付更广泛或更重要的用途。

同时，大多数货币当局正在对稳定币进行分析。根据调查，三分之二的中央银行正在研究稳定币对货币和金融稳定的影响（图8，右图）。

值得注意的是，与一年前相比，更多的EMDE中央银行已开始调查稳定币，这可能反映出人们对广泛采用的稳定币对跨境影响的认识日益提高。那些未积极评估稳定币的司法管辖区大多是小型的EMDE经济体，其CBDC研究活跃。

尽管稳定币得到了广泛的关注，但人们对将其作为一种替代支付方式的担忧并不是在CBDC上开展工作的广泛动机–只有少数中央银行将其纳入可能的CBDC发行理由中。尽管如此，稳定币的主题仍吸引了公共当局和标准制定者的广泛关注，正如FSB和其他机构在国际上的协调工作所证明的那样（FSB（2020b））。

结论

2020年，零售CBDC正式启动，未来几年可能还会推出更多的CBDC。现在，大多数中央银行都在以某种方式探索CBDC的案例，总体而言，该调查表明发生了从纯概念研究到试验和试点项目的持续转变。尽管有这些发展，但距CBDC的广泛推广似乎还有一段距离。

对CBDC的兴趣和工作是全球性的，但潜在发行的动机取决于当地情况。 金融包容性仍然是整个EMDE的主要动机，也是CBDC发展的重中之重。在AE中，通常认为发行需求较低，并且主要关注领域与付款的效率和安全性相关内容。反复出现的主题是，要确保公众能够继续获得中央银行的资金，这与交易现金的逐渐减少有关。

随着各国中央银行彻底审查发行数字货币的跨境和经济影响，以及有关技术设计选择和操作复杂性仍面临实际挑战，在未来几年中，有关CBDC的国际政策协调将进一步加强。

谈到加密货币，中央银行继续将其视为利基产品，并没有广泛用作支付手段。相反，稳定币的发展却因可被消费者迅速采用的潜力而受到密切关注。

Covid-19加快了付款的数字化，并为CBDC增加了新的动力

调查显示，总体而言，中央银行试图在紧迫性和谨慎性之间取得平衡-更加倾向于谨慎性。大约60％的中央银行表示，危机并未改变其发行CBDC的优先顺序或偏好（图A，左侧面板）。对于那些因Covid-19危机而改变了对CBDC立场的中央银行，主要原因是目标是在紧急情况下能够获取中央银行的资金，并利用CBDC作为现金和现金的潜在补充。需要社交距离时的面对面支付方式（图A，右侧面板）。使用CBDC作为政府对个人付款的一种方式（尤其是直接向家庭和小型企业提供财政援助或刺激措施）的观念也得到了广泛认同-正如政策评论noted中所指出的那样。

一些中央银行强调了与现金有关的发展加速，这是调整其发行CBDC偏好的另一动机。但是，现金的下降在不同的司法管辖区和用例中并不一致。今年的答复表明，在大多数辖区中，中央银行发行的流通现金数量并未减少（图A，左侧面板）。 同时，许多司法管辖区报告说，用于支付的现金正在减少。一方面，这些趋势反映了出于预防目的和作为价值存储而持有现金的需求（Auer等人（2020b））（图B，左图）。另一方面，它们表明在大流行期间零售支付发生了显着变化（国际清算银行（2020））（图B，中间面板）。应当指出的是，随着消费者从实物支付方式向数字支付方式的转变（Boar和Szemere（2020））（图B，右图），这两种说法都在强调现有趋势。